法律移民 AAO 通过Dhanasar案件确立国家利益豁免三条审理新标准!

AAO 通过Dhanasar案件确立国家利益豁免三条审理新标准!

2016年12月27日,圣诞小假期过后的第一天,美国移民局行政上诉办公室(the Administrative Appeals Office, AAO)公布了一个新的先例判决(precedent decision),Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884(AA0 2016) ,确立了关于职业移民第二优先国家利益豁免移民案件(National Interest Waiver, 简称 “NIW” )中如何认定国家利益的三条新标准(三条新标准,以下简称 “Dhanasar” ),废除了此前 “纽约交通部案”沿用的三条旧标准。(Matter of New York State Department of Transportation, 以下简称“NYSDOT”)。AAO指出原“纽约交通部案”中确立的三条旧标准容易产生歧义和不必要的主观评判(“unnecessary subjective evaluation”),认为新确立的三条标准不但可以提供明确性、灵活性,而且能采用更为广泛的国家利益豁免标准以促进美国利益。特别地,AAO希望借此新标准以减少NYSDOT对NIW中企业家与自雇佣者两类申请人的限制。

美国移民法关于NIW的规定可在法条8 U.S.C. 1153(b)(2)(B)中找到,但其条款十分抽象与笼统。该条规定,当总检察长(The Attorney General)认定符合美国国家利益时,可豁免外籍人士美国雇主以及劳工证申请的要求。但对于如何认定符合国家利益,则没有明确的规定,一直以来衡量外籍人士是否符合国家利益的具体标准来源于AAO作出的“纽约交通部案”,NYSDOT中确立了以下三条标准:

  1. 申请人的工作领域必须具有重要的实质性内在价值(Area ofendeavor must be of “substantial intrinsic merit”);
  2. 申请人的工作性质需具有全国范围内的影响(The area of endeavor must be “national in scope”);
  3. 如果要求申请人通过劳工证申请绿卡,将会损害国家利益(Thenational interest would be adversely affected if a labor certification were required)。

AAO认为NYSDOT的第一条标准中规定的 “内在性”(intrinsic)过于主观,并且第二标准中的“全国范围内影响”易局限在地域性的考虑,同时更为重要的是,第三条标准自出台以后就饱受诟病,多个就该标准而作出的裁决引发了大量的疑惑和争论,并被认为该标准直接有悖于国家利益豁免的本身目的,且似乎排除了自雇佣类的申请人(self-employed petitioners)。故基于上述考虑,AAO在最新裁决的Dhanasar一案中确立了认定国家利益的三条新标准,分别为:

  1. 申请人提议的工作领域需同时具备实质性价值与全国重要性(The proposed endeavor has both substantial merit and national importance);
  2. 该外籍申请人有利于促进其提议的工作领域(The foreign national is well positioned to advance the proposed endeavor);并且
  3. 全面考虑来说,豁免工作机会与劳工证的要求对美国是有利的(On balance, it would be beneficial to the U.S. to waive the requirement of a job offer and thus of a certification)。

第一条新标准实质上是融合了前两条NYSDOT标准,取消了内在性要求,并将“全国范围内”改为“全国重要性”。AAO确定了很广的工作领域范围,包括了商业、企业、科学、科技、文化、健康和教育领域,其中,若能表明其工作领域能产生立即的可量化的经济利益,则对NIW申请大为有利。取消了“全国范围内(national in scope)”的表述,改为“全国重要性(national importance)”,使得USCIS的评审官们更加关注NIW申请人工作领域所带来的实质性影响而不是局限于考量其地理位置。举个例子来说,一个在经济衰败区域开办工厂、创办公司的企业家来说,其创造了大量的工作机会,尽管可能仅仅局限于某一个地理位置,但却对美国全国经济产生了重要影响,也就因此可以满足该新标准。

第二条新标准的焦点在于“外籍人士”。评估一个外籍人士是否有利于促进其工作领域,USCIS应该考虑所有相关因素,包括该申请人的教育背景、拥有的知识与技能、既往成就、未来工作计划、工作进展以及所有涉及的利益相关人,如顾客、产品使用者、投资人等等。然而在旧的NYSDOT标准下,过去的实践表明USCIS官员们往往只关注于申请人本身成就,而现在“申请人成就”只是新Dhanasar三条标准下众多考量因素中的一个方面。按AAO的说法,他们希望传达一个观点,即所有天才或杰出人才的过去成就,不能作为预测其未来成就的最好或唯一标准。

第三条新标准要求USCIS的评审官们全面考虑,一方面要考虑到要求工作机会与劳工证从而保护美国的就业市场,另一方面要考虑到在一定情形下豁免劳工证会进一步促进美国国家利益。这样一来,该标准下,移民官在具体评审NIW申请时,需要分析外籍申请人的资质与提议工作领域的性质;判定要求美国雇主工作机会或劳工证申请是否会不切实际;衡量美国是否能从这位外籍人士(即使他已经是合格的在美工作员工)的贡献中获益;以及确定国家利益在批准劳工证程序中是迫切的。

尽管AAO旨在消除旧NYSDOT标准中的主观性和破除“旧三条”的种种不利而推出最新的Dhanasar“新三条”,但只要是涉及自由裁量权的事情,都不免带有主观性,NIW申请人是否符合国家利益,还要交由USCIS评审官们最终定夺。作为AAO特别发行的先例裁决,Dhanasar一案所确立的审理标准将对USCIS今后裁决具有约束力。从今以后,所有的NIW案件申请, 都需要围绕着新的审理标准来组织论证材料。 对于广大的NIW申请者来说,采用一个更为宽松的国家利益认定标准无疑是一个利好的消息。这个新年礼物,来得很及时,请放心收下。  

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